Κεδαφίσεις αυθαιρέτων και έλλειμμα βάσης για παρεμπίπτοντα έλεγχο νομιμότητας από το πολιτικό δικαστήριο

Παρόλο που είναι συχνότερος ή κανονικότερος (ή και επιβεβλημένος) ο έγγραφος τύπος μιας διοικητικής πράξης, για να εκφραστεί η δήλωση βούλησης της δημόσιας διοίκησης, δηλαδή η παραγωγή εγγράφου με διαδικασία, χρονολογία, υπογραφή, χάριν σαφήνειας ή και διευκόλυνσης του δικαστικού ελέγχου, μια διοικητική πράξη δεν είναι και εξ ορισμού «έγγραφο» για να είναι υποστατή ως τέτοια (ακόμα κι αν ο Κυπριακός περί Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Ν. 158(Ι)/99, στο άρθρο 3, που δεν είναι εννοιολογικό, αναφέρεται σε «διατύπωση» βούλησης κα όχι έκφραση, που θα ήταν, ίσως, σαφέστερο), με την έννοια του ότι δεν αποκλείεται μια διοικητική πράξη να είναι προφορική ή να συνίσταται σε άλλως πώς έμπρακτη εξωτερίκευση της βούλησης του διοικητικού οργάνου (π.χ. κλασικό παράδειγμα το νεύμα του αστυνομικού για ρύθμιση τροχαίας κίνησης), όπως, άλλωστε, μπορεί να είναι και σιωπηρή (παράλειψη οφειλόμενης ενέργειας). Αρκεί να είναι σαφές ότι πρόκειται για έκφραση δήλωσης βούλησης διοικητικού οργάνου, για την επίτευξη επιδιωκόμενου σκοπού, που συνιστά άσκηση της δημόσιας εξουσίας του. Τα κριτήρια για τη διάγνωση της ύπαρξης διοικητικής πράξης είναι συγκεκριμένα. Εφόσον υπάρχει μια τέτοια διοικητική πράξη, φέρει τα χαρακτηριστικά της νομιμότητας (μαχητό τεκμήριο) και της εκτελεστότητας. Προκύπτει, φυσικά, ότι στις μη «έγγραφες» διοικητικές πράξεις, είναι δυσκολότερη ή κάποτε και «άνευ αντικειμένου» (με άλλη έννοια η έλλειψη «αντικειμένου») η διοικητική δικαστική προστασία, όπως, για παράδειγμα, στις κατεδαφίσεις αυθαίρετων οικοδομών, με την έννοια ότι η βλάβη ήδη επέρχεται, ακόμα κι αν τελικά ευδοκιμήσει η αίτηση για ακύρωση.

Μιλώντας για την πράξη της κατεδάφισης, από την αρμόδια αρχή, αυθαίρετης οικοδομής, για σκοπό που εμπίπτει σε άσκηση της δημόσιας εξουσίας της, τούτη μπορεί να συνιστά μερικές φορές και η ίδια την ατομική διοικητική πράξη (εφόσον συντρέχουν όλα εκείνα τα στοιχεία που την καθιστούν τέτοια). Πραγματοπαγή (αφορά στο παράνομο κτίσμα, όχι στο πρόσωπο του ιδιώτη) διοικητική πράξη, που εκφράζει βούληση της δημόσιας διοίκησης (δεν πάω εγώ, ο ιδιώτης, να κατεδαφίσω κτίσμα άλλου για τους δικούς μου ιδιωτικούς σκοπούς), ενδεχομένως δυσμενή για τον διοικούμενο που το κατέχει (ακόμα και παράνομα), στη βάση αντικειμενικών δεδομένων (δηλαδή δεν ενδιαφέρει η συμπεριφορά ή η υπαιτιότητα του διοικούμενου – sanctions intuitu personae – ώστε να μπορεί να επιδράσει και η προηγούμενη ακρόασή του σε κάποιο θέμα επί του οποίου ασκεί κρίση η διοίκηση, χωρίς να σημαίνει ότι η έλλειψη ουσιαστικής επίδρασης υπαγορεύει την έλλειψη προηγούμενης ακρόασης ή διαδικασίας, όπου υπάρχει περιθώριο). Αναλόγως και του νόμου ή της νομικής πρόνοιας που μπορεί να υπάρχει και να χρησιμοποιείται, μπορεί να μην προηγείται προδικασία, δηλαδή να μην εκδίδεται έγγραφο (απόφαση, πρωτόκολλο ή άλλο), που να προεκφράζει γραπτώς τη βούληση της διοίκησης να κατεδαφίσει και εκείνη η πράξη να επιδίδεται στον διοικούμενο με περιθώριο χρόνου ή χωρίς, και εκείνο να συνιστά την ευδιάκριτη εκτελεστή διοικητική πράξη. Μπορεί, όμως, και να ακολουθείται μια τέτοια προδικασία ή διαδικασία προηγούμενης ειδοποίησης και κλήτευση του κυρίου της οικοδομής και εκείνος να είναι και ουσιώδης τύπος, αναλόγως του τι προβλέπει ο εκάστοτε νόμος. Μπορεί, πάλι, ό,τι προηγείται να είναι απόφαση που περιέχει διαταγή.  Οι άμεσες κατεδαφίσεις αυθαίρετων κτισμάτων, γενικά, που είχαν εισαχθεί και στην Ελλάδα προ δεκαετιών με ένα περιβόητο προεδρικό διάταγμα (εμπνευσμένες από την έννοια του αυτόφωρου αδικήματος), δέχθηκαν κάπως σκληρή νομική κριτική. Το σημαντικό, τουλάχιστον όσον αφορά το διάβημα της αίτησης ακύρωσης, είναι να διακρίνει, κανείς, εάν η κατεδάφιση είναι εκείνη η εκτελεστή διοικητική πράξη ή εάν συνιστά πράξη εκτέλεσης διοικητικής πράξης[1], όχι ίσως το εάν κάπου υπάρχει διοικητική πράξη (χωρίς να αποκλείεται – θεωρητικά τουλάχιστον – η σύμπτωση η αρμόδια αρχή να διενεργεί κατεδάφιση που έναντι στον τρίτο να μην συνιστά ή δεν εκτελεί διοικητική πράξη). Συχνότερα προηγείται κάποια άλλη διοικητική πράξη (έστω προφορική απόφαση ή διαταγή), που εκείνη η αμφισβήτηση της νομιμότητας της οποίας δημιουργεί ακυρωτική διαφορά.

Από την πλευρά του ιδιώτη, βέβαια, ο οποίος βρίσκεται ξαφνικά ενώπιον της υλικής ενέργειας της κατεδάφισης αυθαιρέτου, η οποία έγινε χωρίς προδικασία, μπορεί να καθίσταται δύσκολο να (ανα)γνωρίζει άμεσα εάν η κατεδάφιση συνιστά τη διοικητική πράξη ή την πράξη εκτέλεσης κάποιας διοικητικής πράξης. Θα πρέπει, προφανώς, να το διερευνά, κατόπιν εορτής. Είτε, όμως, η κατεδάφιση είναι η ίδια είτε απλά εκτελεί διοικητική πράξη, κάπου υπάρχει ένα τεκμήριο νομιμότητας ζωντανό. Είναι,  βέβαια, και εύλογη και διόλου ασυνήθιστη η αντίδραση του ιδιώτη, που αισθάνεται ότι θα πρέπει να αντιδράσει για να προστατεύσει την ιδιοκτησία του (ακόμα και την παράνομη) έναντι παντός (ακόμα και από την αρμόδια αρχή, αναφορικά με την οποία μπορεί να μην αντιλαμβάνεται ότι εκφράζει απρόσωπο κανόνα δικαίου στη δική του περίπτωση, μέσω της ατομικής διοικητικής πράξης, και να βλέπει μόνον ατομική επίθεση), να κινηθεί με ιδιωτικό δίκαιο, και ειδικότερα με βάση την παράνομη επέμβαση. Η παράνομη επέμβαση φαίνεται αρκετά προσφιλής βάση σε αυτές τις περιπτώσεις.

Καταρχάς, το τεκμήριο νομιμότητας μιας διοικητικής πράξης είναι ένας μανδύας, που την προστατεύει καθ’ όλη τη διάρκεια της ζωής της, μεταξύ άλλων, και από κάθε παρεμπίπτουσα αμφισβήτηση νομιμότητας. Παρεμπίπτων είναι, βασικά, ο έλεγχος νομιμότητας μιας διοικητικής πράξης στο πλαίσιο – επ’ ευκαιρία – (παραδεκτής) προσβολής άλλης διοικητικής πράξης ή και όχι μόνον. Ωστόσο, υπό κάποιες προϋποθέσεις (που κάμπτουν τον κανόνα βασικά), είναι εφικτός ο παρεμπίπτων έλεγχος, όπως, για παράδειγμα, στις σύνθετες διοικητικές ενέργειες ή όταν υπάρχει σχετική νομοθετική πρόνοια που να επιβάλλει τέτοιο παρεμπίπτοντα έλεγχο, κ.λπ. Σημειωτέο εδώ ότι στην Ελλαδική νομολογία έχει κριθεί πως έχει κριθεί ότι απαγορεύεται ο παρεμπίπτων έλεγχος διαταγής κατεδάφισης, δηλαδή ατομικής διοικητικής πράξης η οποία είχε διαφύγει από τον ευθύ ακυρωτικό έλεγχο, επ’ ευκαιρία προσβολής του πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής.

Με πνεύμα ελλαδικού δικαίου, έλεγχος νομιμότητας θα μπορούσε να ασκηθεί και στην αυτοτελή αστική διαδικασία, όταν η επίκληση της παρανομίας μη ακυρωθείσας πράξης (παρά το τεκμήριο νομιμότητάς της) συνιστά συστατικό στοιχείο αδικήματος, για το οποίο ασκήθηκε η αγωγή αποζημίωσης κατά του διοικητικού οργάνου (με νομοθετική βάση συγκεκριμένο άρθρο του εισαγωγικού μέρους του αστικού κώδικα), όπως, στην περίπτωση παράνομης επέμβασης λόγω κατεδάφισης κατ’ ισχυρισμό αυθαίρετου κτίσματος. Ο περιορισμός του τεκμηρίου της νομιμότητας, δια της δυνατότητας άσκησης παρεμπίπτοντος ελέγχου, όπου εφαρμόζεται, δεν φτάνει μέχρι το σημείο της κατάργησής του (που τέτοια κατάργηση μόνο με ακυρωτική διαδικασία μπορεί να επιτευχθεί).

Τώρα, σε σχέση με τον παρεμπίπτοντα έλεγχο νομιμότητας μιας ατομικής διοικητικής πράξης στο πλαίσιο της πολιτικής δίκης, της ιδιωτικής διαφοράς, στην Κύπρο, παρεμβλήθηκε νομολογία που τον αποκλείει, έστω κι αν εκείνος, όπου εφαρμόζεται, δεν επηρεάζει τη διοικητική πράξη (γιατί είναι δεδομένο ότι δεν μπορεί ένα πολιτικό δικαστήριο να αναγνωρίσει την ακυρότητα απόφασης κατεδάφισης ή κατεδάφισης ή να προβεί σε ακύρωση), κι έστω κι αν η παρεμπίπτουσα κρίση είναι για να καταλήξει στην απόφασή του το πολιτικό δικαστήριο χωρίς παραγωγή και σχετικού δεδικασμένου και κατά τα λοιπά η παράνομη διοικητική πράξη διατηρεί το κύρος της και τα αποτελέσματά της. Αδιάφορα από τον περιορισμό της εμβέλειας του παρεμπίπτοντος ελέγχου όπου εκείνος εφαρμόζεται (εκεί ο πολιτικός δικαστής θα ελέγξει μόνον εάν το διοικητικό όργανο ενήργησε σύμφωνα με τους όρους και τύπους του νόμου, μέσα στο πλαίσιο εξουσίας τους, χωρίς να υπεισέρχεται στην ουσιαστική κρίση σε σχέση με την πλήρωση των ουσιαστικών προϋποθέσεων), στην Κύπρο φαίνεται να δόθηκε και να διατηρείται διαχρονικά μεγαλύτερη βαρύτητα στον θεσμικό διαχωρισμό της δικαιοδοσίας των πολιτικών από τα διοικητικά δικαστήρια, και να μην εξετάζεται το ζήτημα της νομιμότητας μιας ατομικής διοικητικής πράξης μέσα στο παράλληλο πλαίσιο της αστικής ευθύνης του Κράτους, δια των διοικητικών του οργάνου, ή αυτών των διοικητικών οργάνων εάν ενάγονται αυτοτελώς[2]. Ο πυρήνας της δικαστικής προστασίας από τις ενέργειες της διοίκησης είναι αυτός ο έλεγχος της νομιμότητας, και εκείνος, στην Κύπρο, εξαντλείται, κατ’ αυτή τη νομολογιακή γραμμή, στη δικαιοδοσία των διοικητικών δικαστηρίων.

Μέχρι στιγμής, δεν τέθηκε (τοπικά) ζήτημα σχετικό με το ότι αυτός ο αποκλεισμός της άσκησης παρεμπίπτοντος ελέγχου νομιμότητας των ατομικών διοικητικών πράξεων από το πολιτικό δικαστήριο, για σκοπούς απόδειξης αστικής ευθύνης του κράτους ή της διοίκησης, και η νομολογιακή προϋπόθεση της προηγούμενης ακύρωσης (άρσης τεκμηρίου νομιμότητας) από αρμόδιο διοικητικό δικαστήριο, εντός του σύντομου χρόνου που προβλέπεται γι’ αυτό, συνυφαίνεται καθόλου με το δικαίωμα αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας για τη διάγνωση αστικής ευθύνης της διοίκησης και για αποζημίωση.

Εν πάση περιπτώσει, αρχικά το Σύνταγμα και πλέον ο νόμος προβλέπουν την αποκλειστική δικαιοδοσία των διοικητικών δικαστηρίων όσον αφορά την εκδίκαση προσφυγών, το αντικείμενο των οποίων είναι το ακυρωτικό, χωρίς η νομοθετική αναφορά στην αποκλειστικότητα να αναφέρεται στη νομιμότητα και χωρίς να είναι άμεσος ο αποκλεισμός παρεμπίπτοντος ελέγχου νομιμότητας, κι ενώ η νομιμότητα είναι έννοια με ευρύτατες διαστάσεις (που, από μια άλλη οπτική, μπορεί και να μην οριοθετείται στη θεώρησή της ως συμφωνία των γενικών και αφηρημένων κανόνων δικαίου με τους τυπικά υπέρτερους).

Όσον αφορά τον παρεμπίπτοντα έλεγχο νομιμότητας ατομικής διοικητικής πράξης από ποινικό δικαστήριο, με παραπομπές στην Ελλαδική θεωρία και νομολογία, εντοπίζεται εγχώριο νομολογιακό προηγούμενο[3], ενώ και για τον παρεμπίπτοντα έλεγχο των κανονιστικών διοικητικών πράξεων, τα τελευταία χρόνια, φαίνεται να άρχισε να ξεκαθαρίζει κάπως το τοπίο. Σχετικά θεσμικά αντίβαρα μπορεί, επίσης, να υπάρχουν κι αλλού, αλλά όχι όσον αφορά τον παρεμπίπτοντα έλεγχο νομιμότητας της ατομικής διοικητικής πράξης από τα πολιτικά δικαστήρια, για σκοπούς ιδιωτικού δικαίου, που συναρτώνται όμως με την αστική ευθύνη του κράτους ή της διοίκησης, η ευθύνη των οποίων σε αποζημίωση, τελικά, εξαρτάται πρώτα απ’ όλα ή κυρίως από το επιτυχές διάβημα του ιδιώτη να προσφύγει (με συγκεκριμένο τρόπο, σε συγκεκριμένο χρόνο, με συγκεκριμένα επιχειρήματα), και να επιτύχει ακύρωση.

Λόγω, τέλος πάντων, εκείνης της νομολογιακής γραμμής, το να καταχωρίσει, κανείς, μόνον ή απευθείας, αγωγή για παράνομη επέμβαση στη βάση διοικητικής πράξης που θεωρεί παράνομη (αλλά επί της οποίας δεν ασκήθηκε ούτε πρόκειται να ασκηθεί ακυρωτική δικαιοδοσία) δεν είναι τόσο ασφαλές δυστυχώς, όσον αφορά την απόδειξη της παρανομίας, για τη θεμελίωση της αστικής ευθύνης της διοίκησης ή ευρύτερα του κράτους.

————————-

[1] βλ. και Θουκυδίδης ν. Δήμου Λεμεσού (2000) 3 Α.Α.Δ. 432.

[2] Σχετικές είναι οι Takis Ρ. Markides Ltd. ν. Γεν. Εισαγγελέα (1997) 1 Α.Α.Δ. 1424, 1431-1432, Philippa Estates ltd κ.α. v. Συμβουλίου Αποχετεύσεων Λεμεσού – Αμαθούντας (2001) 1Β Α.Α.Δ 1026, Καρεσίου ν. Καραπίττα (2002) 1 ΑΑΔ 338, ΑΟΜΜ Γαλαξίας Παραγωγές Λτδ v. Δήμος Στροβόλου Πολ. Έφ. 348/2010 ημερομηνίας 11/7/2014), και άλλες.

[3] Γενικός Εισαγγελέας ν. Παπαντωνίου (1992) 2 Α.Α.Δ. 403.

Advertisements

Υποβολή σχολίου

Εισάγετε τα παρακάτω στοιχεία ή επιλέξτε ένα εικονίδιο για να συνδεθείτε:

Λογότυπο WordPress.com

Σχολιάζετε χρησιμοποιώντας τον λογαριασμό WordPress.com. Αποσύνδεση /  Αλλαγή )

Φωτογραφία Google+

Σχολιάζετε χρησιμοποιώντας τον λογαριασμό Google+. Αποσύνδεση /  Αλλαγή )

Φωτογραφία Twitter

Σχολιάζετε χρησιμοποιώντας τον λογαριασμό Twitter. Αποσύνδεση /  Αλλαγή )

Φωτογραφία Facebook

Σχολιάζετε χρησιμοποιώντας τον λογαριασμό Facebook. Αποσύνδεση /  Αλλαγή )

Σύνδεση με %s

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.